Der beschwerliche Weg vom Gesetzesentwurf zum Gesetz

Gesetze stellen allgemein verbindliche und gleichermaßen unerlässliche Regeln für das gesellschaftliche Zusammenleben auf. Was wir auch tun und wohin wir auch gehen, wir treffen auf Gesetze und rechtlich bindende Vorschriften, die genaue Richtlinien setzen und nicht allzu selten Grenzen aufzeigen. Da es im Charakter eines jeden Gesetzes liegt, direkt und unmittelbar in das Leben der ihnen unterworfenen Menschen einzugreifen, ist der Prozess, der letztlich die Gesetze ins Leben ruft, einer unumgänglichen Prüfungsstruktur unterlegen. Der Durchschnittsbürger hat für gewöhnlich nur dürftige Kenntnisse über die Gesetzgebungsverfahren innerhalb der Bundesrepublik Deutschlands, viele verfolgen den Weg eines Gesetzes nur über die Medien und bekommen daher von dem durchaus komplexen Vorgang nicht sehr viel mit – sie erleben den Weg eines Gesetzes lediglich bruchteilhaft. Der folgende Artikel soll den Versuch wagen, den Weg eines Gesetzes von der bloßen Idee bis zur tatsächlichen Umsetzung für jedermann verständlich aufzuzeigen. Wesentlicher Fokus liegt dabei auf der Entstehung von Gesetzen auf Bundesebene.

I] Schritt 1: Die Gesetzesinitiative

Und plötzlich war da ein Gesetz … oder doch nicht? Gesetze entstehen nicht aus dem Nichts. Damit ein Gesetz überhaupt auf die lange Reise gehen kann, muss ein entsprechender Gesetzesentwurf, man spricht auch von einer „Gesetzesinitiative“, vorgelegt werden. Dazu befähigt sind die Bundesregierung, der Bundesrat und unter den gegebenen Umständen auch Mitglieder des Bundestages. Letzterer bedarf der Zustimmung einer Fraktion, beziehungsweise (mindestens) der Zustimmung von fünf Prozent der Abgeordneten (vgl. § 76 GOBT). In der Vielzahl aller Fälle geht der Gesetzesentwurf von der Bundesregierung aus. Mit Vorlage eines Gesetzentwurfes einer dieser drei „Initiatoren“ beginnt es allmählich ernst zu werden. Je nachdem welches Verfassungsorgan von seinem Initiativrecht Gebrauch macht, variiert auch der weitere Verlauf des Gesetzgebungsverfahren.

 

1) Entwurf seitens der Bundesregierung – Art. 76 Abs. 1 GG

Zunächst einmal ist die Bundeskanzlerin dazu angehalten, den entsprechenden Gesetzesentwurf / alternativ die Gesetzesänderung dem Bundesrat zu übermitteln. Dieser hat anschließend in der Regel sechs Wochen lang Zeit um eine Stellungnahme bezüglich des Gesetzesentwurfes abzugeben. Auf diese vom Bundesrat ausgehende Stellungnahme kann die Bundesregierung wiederum schriftlich Stellung beziehen. Anschließend leitet die Bundeskanzlerin den Gesetzesentwurf an den Bundestag weiter.

2) Entwurf seitens des Bundesrates – Art. 76 Abs. 2 GG

Das Verfahren für einen Gesetzentwurf des Bundesrates sieht ähnlich aus. Der Bundesrat leitet selbigen zunächst an die Bundesregierung weiter, welche wiederum innerhalb einer sechswöchigen Frist eine Stellungnahme abzugeben hat. Schließlich geht der Gesetzesentwurf an den Bundestag.

3) Entwurf seitens des Bundestages

Unterschiede ergeben sich etwa bei einem Gesetzentwurfes des Bundestages. Dieser wird direkt – das heißt ohne weitere Umwege oder Zwischenschritte – im Parlament behandelt.

Letztendlich landet die noch nicht rechtskräftige Gesetzesinitiative beim Bundestag, ganz gleich welches Verfassungsorgan als Initiator fungiert hat. Damit ist die notwendige Voraussetzung gegeben um das eigentliche Gesetzgebungsverfahren zu beginnen und das hat es in sich!

II] Schritt 2: Das tatsächliche Gesetzgebungsverfahren

A) Der Bundestag

Der Bundestag wird den Gesetzentwurf als Drucksache allen Parlamentariern und Bundesministerien (i.S.v. § 77 GOBT) zur Verfügung stellen. Im Bundestag werden nun erstmals mehr oder minder konkrete inhaltliche Beratungen stattfinden – sie werden als „Lesungen“ bezeichnet. In der Regel wird der Gesetzesentwurf insgesamt drei solcher Lesungen durchlaufen müssen, wobei dies nicht immer der Fall sein muss.

Erste Lesung: In der ersten Lesung wird über die Grundzüge des Gesetzesentwurfes debattiert. Zuständige Fachausschüsse beraten schließlich über die einzelnen Aspekte. Diesen Ausschüssen gehören Abgeordnete aller Fraktionen an, die quantitative Besetzung richtet sich nach der Mehrheitsverteilung im Bundestag. Darüber hinaus wird ein „federführender“ Ausschuss bestimmt. Dieser Ausschuss nimmt in der ersten Lesung eine Schlüsselposition ein, er führt Detailberatungen durch und übernimmt die Anhörung von Sachverständigen und Experten. Die genannten Fachausschüsse stehen beratend zur Seite und nehmen ihrerseits die Beratung von ihren Fraktionskollegen entgegen. Das darf man sich wie folgt vorstellen: Innerhalb jeder Fraktion bilden sich „Arbeitsgruppen“, die thematisch auf den Gesetzesentwurf abgestimmt sind. Handelt es sich beispielsweise um ein Gesetz aus dem gesundheitlichen Bereich, so finden sich die einzelnen Experten innerhalb einer Fraktion zusammen und beraten sich intern in ihrer Arbeitsgruppe. Anschließend wird diese Arbeitsgruppe ihre Meinung und Auffassung über den Gesetzesentwurf in den Fachausschüssen durch ihre Vertreter vertreten. Die Ergebnisse der Beratungen fasst der federführende Ausschuss in einer eigenen Drucksache mit dem Titel „Beschlussempfehlung und Bericht“ zusammen. Es erfolgt in der ersten Lesung nur selten eine Aussprache der Beteiligten und auf diese Weise kommt es äußerst selten zu einer Aussprache – dafür sind viele Themen schlichtweg zu kontrovers und der notwendige Konsens will einfach nicht erreicht werden.

Zweite Lesung: Die zweite Lesung setzt exakt dort an, wo die erste Lesung aufgehört hat. Die bisher mühsam erarbeiteten Arbeitsresultate werden erneut beraten. Es besteht die Möglichkeit Änderungen vorzunehmen, hierzu wird durch einen der Abgeordneten ein entsprechender Änderungsvorschlag eingereicht und über selbigen abgestimmt. Es besteht auch die Möglichkeit Einzelbestimmungen der Gesetzesvorlage abzuändern.

Dritte Lesung: Je nachdem ob Änderungen erfolgreich abgestimmt wurden oder nicht, findet sich der veränderte, beziehungsweise der unveränderte Gesetzesentwurf in der dritten Lesung ein. Die dritte Lesung enthält die finale Abstimmung nach dem einfachen Mehrheitsprinzip (Art. 42 Abs. 2 GG). Gemäß Art. 79 Abs. 1 + 2 GG ist ausnahmsweise eine zwei Drittel Mehrheit erforderlich, wenn es sich um ein verfassungsänderndes Gesetz handelt.

 

B) Der Bundesrat

Wurde das Gesetz im Bundestag beschlossen, landet das immer noch nicht rechtskräftige, aber in den wesentlichsten Punkten ausgearbeitete Gesetz beim Bundesrat. Dieser kann dem Gesetz zustimmen, dann geht es über die Bundesregierung direkt zum Bundespräsidenten zur Ausfertigung und Unterzeichnung (vgl. Punkt III). Nicht für jedes Gesetz muss der Bundesrat seine Zustimmung geben, hierbei muss zwischen sogenannten „Zustimmungsgesetzen“ und „Einspruchsgesetzen“.

Unter die Zustimmungsgesetze fallen all diejenigen Gesetze, die zwangsläufig eine Zustimmung des Bundesrates benötigen. Darunter fallen etwa Änderungen am Grundgesetz (Art. 29 Abs. 2 GG) oder die Änderung von Steuern (Art. 105 Abs. 3 GG). Die genannten Beispiele sind jedoch nur exemplarisch für eine Vielzahl von zustimmungsbedürftiger Gesetze. Stimmt der Bundesrat nicht zu, so ist das potentielle Gesetz von morgen noch nicht vom Tisch. Es wandert zum Vermittlungsausschuss (Art. 77 Abs. 2 GG). Dieser setzt sich aus je 16 Mitglieder des Bundestages und Bundesrates zusammen und versucht eine Einigung zwischen beiden Verfassungsorganen zu erzielen, kurz gesagt, er handelt einen Kompromiss aus, der beide Seiten zufrieden stimmt. Bei einer Änderung wandert das Gesetz allerdings automatisch zurück in den Bundestag (siehe A) ), da es verändert wurde, man spricht in diesem Kontext von der „vierten Lesung“. Anschließend geht das Gesetz zum Bundesrat, der schließlich zustimmt. Erarbeitet der Vermittlungsausschuss keinen Kompromiss, das heißt entscheidet sich der Vermittlungsausschuss gegen weitere Änderungen, so geht das Gesetz zurück an den Bundestag. Dieser steht erneut vor der Wahl. Verweigert dieser das Gesetz erneut, ist es endgültig gescheitert. Andernfalls geht das Gesetz den Weg über die Bundesregierung zu dem Bundespräsidenten und wird verabschiedet. Übrigens kann nicht nur der Bundesrat den Vermittlungsausschuss anrufen, sondern auch der Bundestag und die Bundesregierung.

Bei den Einspruchsgesetzen sieht dies wiederum anders aus. Hier hat ausschließlich (!) der Bundesrat die Möglichkeit den Vermittlungsausschuss anzurufen. Kommt es hier zu keiner Einigung, kann der Bundesrat Einspruch einlegen und es kommt zur vierten Lesung vor dem Bundestag (vgl. Art. 77 Abs. 4 GG). Scheitert diese, ist das Gesetz gescheitert. Alternativ kann der Bundesrat natürlich dem Gesetz zustimmen, sodass es vom Bundespräsidenten unterzeichnet werden kann.

III] Schritt 3: Ausfertigung, Verkündung und das Inkrafttreten

Hat es das Gesetz bis hierhin geschafft, kann nicht mehr allzu viel schief gehen. Alles weitere ist Formsache. Der Bundespräsident unterzeichnet das Gesetz, nachdem er sich vergewissert hat, dass alles seinen rechten Weg gegangen ist. Der Gesetzgebungsprozess muss so abgelaufen sein, wie er durch das Grundgesetz (GG), der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT) und der Geschäftsordnung des Bundesrates (GOBR) rechtlich geregelt wurde. Anschließend muss das Gesetz noch vom Bundeskanzler und dem zuständigen Bundesminister gegengezeichnet werden. Es kommt zur Verkündung im Bundesgesetzblatt durch das Bundesministerium der Justiz und zum Inkrafttreten (spätestens 14 Tage nach Bekanntgabe durch das Bundesgesetzblatt).

Gesetzgebungsverfahren – gibt es das auch in einfach?

Nein. Auch wenn das gesamte Verfahren recht mühselig, kompliziert und zeitraubend ist, so braucht es definitiv die nötige Zeit und Arbeit. Sicherlich mag es auf den ersten Blick ziemlich undurchsichtig und kompliziert wirken, wir profitieren jedoch von der genauen Arbeit aller beteiligten Verfassungsorgane. Gesetze besitzen eine große Auswirkung auf unser alltägliches Leben, daher sollten sie auch nicht ohne weiteres ins Leben gerufen werden können. Das Verfahren, so wie es heute gültig ist, besitzt eine hohe Kontrollfunktion. Letztlich wird jedes unangemessene Gesetz ausgesiebt und nur Gesetze mit einer gewissen Qualität  kommen durch. Ein Gesetz kann an vielen Stellen scheitern, es muss vollends überzeugen um tatsächlich verabschiedet zu werden. Daher können wir darauf vertrauen, dass jedes verabschiedete Gesetz seine Berechtigung hat und eine genaue Prüfung durchlaufen musste. Sollte es dennoch Grundrechte verletzten, so kommt immer noch die Verfassungsbeschwerde in Betracht, diese ist dazu befähigt – vorausgesetzt sie ist zugelassen und begründet – das Gesetz nachträglich aufzuheben.


Grafische Darstellung des Gesetzgebungsprozesses – eine übersichtliche Grafik

 

Gesetzgebung

 

(Veröffentlicht unter der Lizenz: CC BY-SA 3.0)

image_pdfimage_print

Schreibe einen Kommentar

Deine E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht. Erforderliche Felder sind markiert *